Restitusi Pengembalian Pendahuluan Pajak: Kemudahan Administrasi ataukah Loophole Penerimaan?

Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pembayaran Pajak

Oleh Rizmy Otlani Novastria, Pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Terbitnya Peraturan Menteri Keuangan (PMK) Nomor 198/PMK.03/2013 di penghujung tahun 2013 menyisakan sebuah tanya. Apakah terbitnya aturan tersebut sepenuhnya bertujuan untuk meningkatkan pelayanan serta memberikan fasilitas bagi SPT Tahunan atau SPT PPN yang menunjukkan lebih bayar dengan batasan tertentu ataukah justru menimbulkan loophole penerimaan pajak? Aturan PMK Nomor 198/PMK.03/2013 tentang Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pembayaran Pajak bagi Wajib Pajak yang Memenuhi Persyaratan Tertentu membawa efek positif bagi Wajib Pajak dan otoritas pajak.

Khusus bagi Wajib Pajak, hadirnya aturan tersebut menciptakan kemudahan administrasi pengembalian pendahuluan kelebihan pajak. Sementara bagi otoritas perpajakan, beban rutin pemeriksaan dapat terpangkas. Ya, SPT Lebih Bayar Pasal 17B selama ini selalu menjadi fokus utama setiap Kantor Pelayanan Pajak (KPP) khususnya para fungsional pemeriksa dalam melaksanakan tugas rutinnya.

Perlakuan spesial terhadap SPT Lebih Bayar Pasal 17B tersebut tidak dapat terlepas dari tanggung jawab Direktorat Jenderal Pajak (DJP) terhadap hak-hak Wajib Pajak. Sebagaimana kita ketahui bersama bahwa SPT LB Pasal 17B terikat oleh jangka waktu yang terbatas, yakni 12 bulan sejak permohonan diterima secara lengkap.Tahapan pengembaliannya pun harus melalui prosedur pemeriksaan terlebih dahulu yang tentunya membutuhkan waktu dan biaya yang tidak sedikit.

Dapat dibayangkan betapa sibuknya KPP jika ada ribuan SPT LB dengan nilai nominal yang beragam mulai dari yang nominalnya milyaran rupiah hingga yang bernilai hanya ratusan ribu atau bahkan puluhan ribu rupiah. Dalam hal ini tentu saja pemeriksa harus menentukan urutan prioritas terhadap SPT mana yang harus didahulukan dan mana yang dapat ditunda terkait dengan beban pekerjaan.

Otomatis dalam hal ini, SPT LB dengan nominal yang besar akan lebih didahulukan untuk menghindari sanksi berupa imbalan bunga yang besar pula akibat keterlambatan penerbitan SKPLB. Pertanyaannya, lalu bagaimana dengan nasib SPT LB bernominal kecil yang seharusnya juga menjadi hak Wajib Pajak?

Berdasarkan pertimbangan tersebutlah Undang-Undang KUP Nomor 28 Tahun 2007 sebagai perubahan ketiga Undang-Undang Ketentuan Umum Perpajakan Nomor 6 tahun 1983 yang berlaku sejak tanggal 1 Januari 2008 secara tegas memunculkan materi Pasal 17D mengenai pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak bagi WP dengan persyaratan tertentu yang batasannya diatur oleh Peraturan Menteri Keuangan. Prosedur penyelesaiannya pun hanya melalui penelitian. Jangka waktu yang diatur juga lebih singkat daripada melalui prosedur pemeriksaan, yakni paling lama 3 bulan untuk Pajak Penghasilan dan 1 bulan untuk Pajak Pertambahan Nilai.

Fasilitas yang diberikan oleh DJP ini selain sebagai upaya untuk memangkas deretan panjang prosedur pemeriksaan juga bertujuan sebagai upaya pemenuhan hak bagi Wajib Pajak dengan nominal Lebih Bayar kecil yang biasanya terabaikan. Wajib Pajak inilah yang dikenal sebagai Wajib Pajak dengan persyaratan tertentu.

Lalu, siapa saja Wajib Pajak dengan persyaratan tertentu yang berhak memperoleh fasilitas Pasal 17D tersebut? Menurut Pasal 17D ayat 2 ada empat golongan yang dapat menerima fasilitas pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak.

  1. Wajib Pajak orang pribadi yang tidak menjalankan usaha atau pekerjaan bebas;
  2. Wajib Pajak orang pribadi yang menjalankan usaha atau pekerjaan bebas dengan jumlah peredaran usaha dan jumlah lebih bayar sampai dengan jumlah tertentu;
  3. Wajib Pajak badan dengan jumlah peredaran usaha dan jumlah lebih bayar sampai dengan jumlah tertentu; atau
  4. Pengusaha Kena Pajak yang menyampaikan Surat Pemberitahuan Masa Pajak Pertambahan Nilai dengan jumlah penyerahan dan jumlah lebih bayar sampai dengan jumlah tertentu.

Berakar dari materi yang termuat dalam Pasal 17D ayat (3) UU KUP bahwa ketentuan mengenai batasan jumlah peredaran usaha, jumlah penyerahan, dan jumlah lebih bayar diatur oleh Peraturan Menteri Keuangan, maka terbitlah PMK Nomor 193/PMK.03/2007 tentang Batasan Jumlah Peredaran Usaha, Jumlah Penyerahan, dan Jumlah Lebih Bayar bagi Wajib Pajak yang Memenuhi Persyaratan Tertentu yang Dapat Diberikan Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pajak pada tanggal 28 Desember 2007 yang mulai berlaku pada tanggal 1 Januari 2008.

Wajib Pajak dengan persyaratan tertentu sebagaimana dimaksud dalam PMK-193/PMK.03/2007 dapat dijelaskan sebagai berikut:

  1. Wajib Pajak Orang Pribadi yang menyelenggarakan pembukuan dengan jumlah Peredaran Usaha pada SPT Tahunan kurang dari 4,8 Milyar dan jumlah Lebih Bayar kurang dari 1 juta atau jumlah lebih bayar maksimal 0,5% dari jumlah peredaran usaha;
  2. Wajib Pajak Badan dengan jumlah Peredaran Usaha pada SPT Tahunan maksimal 5 Milyar dan jumlah Lebih Bayar kurang dari 10.000.000; atau
  3. PKP telah menyampaikan SPT Tahunan PPh dan SPT Masa PPN dengan jumlah penyerahan menurut SPT Masa PPN untuk suatu masa maksimal 150 juta dan jumlah lebih bayar kurang dari 150.000.

Jangka waktu penyelesaian permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak tersebut paling lama adalah 3 bulan sejak permohonan diterima lengkap untuk PPh dan paling lama 1 bulan sejak permohonan diterima secara lengkap untuk PPN. Prosedur penelitian dan penyelesaian terhadap permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak tersebut berada di tangan Account Representative (AR).

AR memiliki tugas dalam rangka meneliti kelengkapan SPT dan lampiran-lampirannya, kebenaran penulisan dan penghitungan pajak, kebenaran pembayaran pajak yang telah dilakukan oleh Wajib Pajak, dan kebenaran alamat yang tercantum dalam SPT atau dalam surat pemberitahuan perubahan alamat. Bila hasil penelitian menyatakan terdapat ketidaksesuaian, maka Surat Keputusan Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pembayaran Pajak (SKPPKP) tidak akan diterbitkan dengan pemberitahuan secara tertulis kepada Wajib Pajak.

Pada realitanya, kondisi Lebih Bayar dengan nominal lebih dari Rp150.000,00 untuk SPT Masa PPN di lapangan jumlahnya ternyata sangat melimpah sehingga penumpukan pekerjaan fungsional pemeriksa masih belum teratasi. Berdasarkan pertimbangan tersebut dan juga untuk meningkatkan pelayanan serta kemudahan kepada Wajib Pajak, pada tanggal 27 Maret 2009 melalui PMK-54/PMK.03/2009 dilakukan penyesuaian batasan jumlah penyerahan untuk SPT Masa PPN yakni sebesar maksimal 400 juta rupiah dan batasan jumlah LB sebesar maksimal Rp28 Juta untuk suatu masa pajak.

Peraturan Menteri Keuangan tersebut berlaku per 1 Mei 2009. Tidak Ingin Setengah Hati Perlakuan PMK-193/PMK.03/2009 juncto PMK-54/PMK.03/2009 terkesan masih setengah hati karena tidak ada kepastian hukum terhadap Wajib Pajak yang menyampaikan SPT LB tanpa mengajukan surat permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak atau menyampaikan SPT LB tanpaada permohonan kompensasi maupun restitusi karena ketidaktahuan atas prosedur perpajakan.

Bagi Direktorat Jenderal Pajak, khususnya KPP, terhadap SPT Wajib Pajak dengan kasus seperti di atas secara otomatis akan diproses melalui pemeriksaan rutin oleh fungsional berdasarkan Pasal 17B UU KUP. Bisa dibayangkan bila semua SPT LB dengan nominal kecil mengalami kasus yang serupa sehingga pemeriksa pajak harus melakukan proses pemeriksaan rutin melalui Pasal 17B UU KUP.

Tentu saja fokus pemeriksaan khusus terhadap Wajib Pajak yang jarang diperiksa oleh fungsional pemeriksa akan kembali terbengkalai. Pemeriksa akan disibukkan dengan kegiatan pemeriksaan rutin lebih bayar. Terlebih lagi bila nominal lebih bayar dalam SPT LB tersebut kecil sehingga opportunity cost yang dikeluarkan tidak sebanding dengan waktu dan biaya pemeriksaan yang dilakukan.

Oleh karena itu jika pemeriksaan rutin LB dengan nominal kecil ini dapat dipangkas, diharapkan pemeriksa pajak akan lebih fokus melakukan pemeriksaan dalam rangka penggalian potensi perpajakan. Selain itu, dengan adanya kepastian hukum dan percepatan penyelesaian SKPPKP seperti ini diharapkan akan mampu meningkatkan pelayanan serta memenuhi hak-hak Wajib Pajak.

Berdasarkan pertimbangan tersebut maka dirumuskanlah Peraturan Menteri Keuangan Nomor 198 tahun 2013 yang mulai berlaku sejaktanggal 1 Januari 2014. Perubahan yang sangat berarti dari PMK ini adalah mengenai batasan jumlah lebih bayar, perubahan jangka waktu penerbitan SKPPKP, serta perlakuan terhadap Wajib Pajak yang menyampaikan SPT LB tanpa ada permohonan kompensasi, restitusi, maupun permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak. PMK-198/PMK.03/2013 yang kemudian diatur lebih lanjut melalui SE-12/PJ/2014 tentang Tata Cara Pengembalian Pendahuluan Kelebihan Pembayaran Pajak bagi Wajib Pajak yang Memenuhi Persyaratan Tertentu ini juga membahas secara tegas mengenai prosedur analisis dan penelitian yang harus dilakukan oleh Account Representative sebelum menerbitkan SKPPKP.

Bagan di bawah ini menunjukkan skema Wajib Pajak yang dapat diberikan pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak berdasarkan persyaratan tertentu menurut PMK-198/PMK.03/2013.

  1. Wajib Pajak Orang Pribadi tidak menjalankan usaha/ pekerjaan bebas yang menyampaikan SPT lebih bayar restitusi dengan tidak ada batasan lebih bayar;
  2. Wajib Pajak Orang Pribadi menjalankan usaha atau pekerjaan bebas menyampaikan SPTlebih bayar restitusi, jumlah lebih bayar maksimal 10.000.000;
  3. Wajib Pajak Badan menyampaikan SPT LB Restitusi maksimal 100 juta; atau
  4. PKP menyampaikan SPT Masa PPN LB Restitusi maksimal 100 juta.

Prosedur pengajuan permohonan pendahuluan kelebihan pembayaran pajak oleh Wajib Pajak dilakukan melalui permohonan tertulis baik dengan cara memberi tanda pada SPT yang menyatakan LB restitusi atau dengan cara mengajukan surat tersendiri. 

Sementara itu, bagi Wajib Pajak yang menyampaikan SPT LB tanpa permohonan kompensasi, restitusi, permohonan pengembalian Pasal 17B UU KUP, atau Wajib Pajak yang mengajukan SPT Pembetulan LB dengan permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak pasal 17B, tetap dianggap mengajukan permohonan pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak berdasarkan ketentuan Pasal 17D UU KUP.

Poin tersebutlah yang menjadi pembeda antara PMK-193/PMK.03/2007 juncto PMK-54/PMK.03/2009 dengan PMK-198/PMK.03/2013. Dalam hal ini PMK-198/PMK.03/2013 seolah menjadi filter bagi SPT LB sebelum masuk ke ranah pemeriksaan. Melalui kepastian hukum dalam PMK tersebut dapat diketahui SPT mana yang bisa diselesaikan dengan prosedur pendahuluan kelebihan pembayaran pajak dan SPT mana yang harus diperiksa dengan prosedur Pasal 17B UU KUP.

Adanya ketentuan ini tentu saja memangkas beban kerja para fungsional pemeriksa sehingga biaya dapat ditekan. Bagi Wajib Pajak sendiri, akan memberikan efek psikologis yang positif terhadap Wajib Pajak. Wajib Pajak tidak perlu lagi merasa takut melaporkan SPT-nya yang Lebih Bayar karena prosedur pemeriksaan telah dipangkas dan proses pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak akan lebih cepat dan mudah.

Akan tetapi, bagi Wajib Pajak “nakal”, poin ini justru dapat menjadi senjata dalam membuka loophole penerimaan pajak karena prosedur untuk memperoleh kelebihan pembayaran pajak dirasa semakin mudah. Wajib Pajak yang lihai dalam melakukan tax evasion akan dengan mudah mempermainkan angka pengkreditan pajak serta mengkreditkan Faktur Pajak Fiktif bila pengawasan DJP kurang memadai.

Walaupun nilai Lebih Bayar yang boleh diproses dengan menggunakan Pasal 17D tersebut telah dibatasi nominalnya, tetap saja dapat menjadi potensi pengurangan penerimaan pajak negara bila SPT LB yang memenuhi syarat Pasal 17D jumlahnya sangat melimpah, Untuk mematahkan taktik tax evasion Wajib Pajak tersebut, Account Representative harus melakukan prosedur analisis risiko yang selanjutnya diikuti dengan prosedur penelitian.

Analisis risiko dilakukan terhadap kepatuhan penyampaian SPT dalam 1 tahun terakhir sebelum tahun pajak yang diajukan permohonan pengembalian untuk SPT Tahunan atau tiga masa pajak terakhir sebelum masa pajak yang diajukan permohonan pengembalian untuk SPT Masa PPN, kepatuhan dalam pelunasan utang pajak, serta kebenaran SPT untuk bagian tahun pajak atau tahun pajak sebelumnya.

Utang pajak yang dimaksud di atas adalah utang pajak yang diadministrasikan pada KPP tempat Wajib Pajak mengajukan permohonan pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak. Jika berdasarkan hasil analisis risiko diketahui bahwa Wajib Pajak tidak memenuhi syarat yang ditentukan, maka permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak akan diproses berdasarkan ketentuan pasal 17B UU KUP dengan pemberitahuan terlebih dahulu kepada Wajib Pajak.

Langkah kedua yang tidak kalah pentingnya adalah prosedur penelitian yang dilakukan terhadap kelengkapan SPT dan lampiran-lampirannya, kebenaran penulisan dan penghitungan pajak, kebenaran kredit pajak dan/atau atau Pajak Masukan berdasarkan sistem aplikasi Ditjen Pajak, serta kebenaran pembayaran pajak yang dilakukan oleh Wajib Pajak.

Langkah ini tidak boleh terlewatkan karena prosedur pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak merupakan sebuah tanggung jawab yang cukup berat sebab melibatkan pengeluaran uang dari kas negara untuk memenuhi hak wajib pajak.

Oleh karena itu, segala loophole hilangnya penerimaan negara harus diminimalisir. Jika hasil penelitian menunjukkan kesesuaian terhadap kredit pajak dan Pajak Masukan,Ditjen Pajak akan menerbitkan SKPPKP paling lambat 15 hari sejak permohonan LB untuk SPT PPh Wajib Pajak Orang Pribadi, atau 1 bulan sejak permohonan LB untuk SPT PPh Wajib Pajak Badan maupun SPT Masa PPN.

Jangka waktu penerbitan SKPPKP ini mengalami percepatan bila dibandingkan dengan PMK sebelumnya dimana jangka waktu penyelesaian SKPPKP adalah 1 bulan untuk PPN dan 3 bulan untuk PPh. Dengan demikian Pasal 9 dalam PMK-198/PMK.03/2013 ini merupakan kabar gembira bagi Wajib Pajak karena adanya percepatan waktu pemenuhan hak bagi Wajib Pajak.

Akan tetapi bagi Direktorat Jenderal Pajak, adanya percepatan waktu ini harus menjadi lonceng peringatan tersendiri sebab Account Representative dituntut untuk memproses permohonan Wajib Pajak yang berkaitan dengan pengeluaran kas negara dalam waktu yang relatif singkat.

Jika Account Representative tidak teliti, maka loophole hilangnya penerimaan pajak akan semakin besar.

Efektivitas Sanksi Pasal 17D UU KUP, Solusi atau Delusi?

Sebagaimana telah dibahas sebelumnya bahwa pengeluaran uang dari kas negara walaupun untuk memenuhi hak Wajib Pajak merupakan amanah berat yang harus dilakukan dengan hati-hati dan penuh tanggung jawab baik oleh fiskus maupun oleh Wajib Pajak. Oleh karena itu, Pasal 17D ayat 5 UU KUP berupaya meminimalisir loophole penerimaan pajak melalui pengenaan sanksi 100% yang tercantum dalam Surat Ketetapan Pajak Kurang Bayar (SKPKB).

Akan tetapi, proses penerbitan sanksi 100% ini tidak bisa serta merta dikenakan kepada Wajib Pajak dalam hal diketahui adanya ketidakbenaran data yang diberikan Wajib Pajak. Ditjen Pajak harus terlebih dulu melakukan pemeriksaan kepada Wajib Pajak. Hal inilah yang menjadi masalah bagi Ditjen Pajak sebab bagaimanapun pemeriksa pajak tentu saja lebih berfokus kepada pemeriksaan rutin Lebih Bayar Pasal 17B yang terikat oleh waktu dan jatuh tempo.

Meskipun Account Representative telah mengajukan usulan pemeriksaan khusus untuk menerbitkan sanksi 100% kepada Wajib Pajak yang diduga memanipulasi data dan telah memperoleh pengembalian pendahuluan kelebihan pembayaran pajak, tetap saja usulan tersebut tidak akan menjadi prioritas utama pemeriksa pajak. Di sisi lain, Wajib Pajak yang telah dikenai sanksi SKPKB sebesar 100% dari jumlah pajak yang kurang dibayar tentu saja akan merasa keberatan.

Terlebih lagi bila Wajib Pajak tersebut sebelumnya menyampaikan SPT Lebih Bayar tanpa menuntut haknya melalui prosedur permohonan pengembalian kelebihan pembayaran pajak. PMK-198/PMK.03/2013 secara otomatis akan memproses permohonan tersebut sebagai permohonan pengembalian pendahuluan pengembalian pajak bagi Wajib Pajak dengan persyaratan tertentu.

Oleh karena itu, untuk meringankan Wajib Pajak, ketentuan dalam Bab V PMK-198/PMK.03/2013 memfasilitasi adanya permohonan pengurangan atau penghapusan sanksi administrasi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 36 UU KUP dengan jumlah pengurangan maksimal 48%. Dalam perumusannya, PMK-198/PMK.03/2013 ini memang menimbulkan kontroversi khususnya berkaitan dengan kemudahan pengeluaran kas negara dalam rangka memenuhi hak Wajib Pajak.

Akan tetapi di luar semua perdebatan yang terjadi akibat perumusan kebijakan tersebut, kita harus kembali menengok klausul ‘menimbang’ yang terpampang pada bagian awal Peraturan Menteri Keuangan ini. Bahwa bagaimanapun juga PMK-198/PMK.03/2013 dirumuskan demi kemudahan administrasi serta peningkatan pelayanan kepada Wajib Pajak. Seolah menjegal semua asumsi dan ramalan bahwa peluncuran PMK ini akan menimbulkan loophole penerimaan pajak, para perumus kebijakan dengan yakin beropini bahwa “Adalah hal yang sangat jarang bagi Wajib Pajak dengan peredaran bruto kecil serta lebih bayar kecil akan berusaha memperdayai Direktorat Jenderal Pajak.

Justru yang sering terjadi adalah ketidaktahuan Wajib Pajak akan hak-hak mereka. Oleh karena itulah PMK-198/PMK.03/2013 ini hadir demi menyeimbangkan kembali hak-hak Wajib Pajak kecil yang sempat terabaikan.

*) Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi dimana penulis bekerja

**) Artikel ini telah dimuat sebelumnya dalam Majalah Indonesian Tax Review Volume VII/Edisi 13/2014 ISSN 1829-5096 dengan hak cipta penulisan berada di tangan penulis di atas.

***) Gambar disadur dari www.visitama.co.id