Reformasi Pajak: The Missing Puzzle

Oleh Lury Sofyan, Pegawai Direktorat Jenderal Pajak

Setelah terkuaknya beberapa kasus dugaan korupsi yang menimpa Direktorat Jenderal Pajak (DJP), banyak pihak yang mempertanyakan keberhasilan reformasi di DJP.  Artikel ini mencoba mengupas pertanyaan: Apakah reformasi yang dilakukan DJP sudah on the right track? Mengapa reformasi di DJP belum memuaskan? Reformasi seperti apakah yang menjadi tren dan menjadi best practice di berbagai Tax Authority di Negara lain?

Reformasi perpajakan mencakup area yang sangat luas sekali, artikel ini mencoba fokus terhadap reformasi perpajakan dibidang organisasi.  Sebagai salah satu pilar reformasi, organisasi bisa dianalogikan sebagai rumah besar yang dihuni sub sistem reformasi lain yang lebih kecil, sehingga perannya dalam menyukseskan reformasi menjadi sangat penting dan krusial.  Seperti halnya disampaikan oleh Peterson (2007) bahwa jika sebuah tax authority dari sisi organisasinya sudah “cacat”, maka aspek reformasi perpajakan lainnya seperti reformasi dibidang teknologi informasi tidak akan cukup memberikan benefit.

Tren Reformasi Pajak di Dunia

Diantara segudang literatur yang membahas tren reformasi perpajakan, studi yang paling komprehensif yang berfokus pada reformasi organisasi diantaranya adalah Gill (2003).  Dalam papernya “The Nuts & Bolts of Revenue Administration Reform”, Gill (2003) melakukan studi atas tax autority di negara Latin American & Caribbean dan Europe & Central Asia.  Secara garis besar Ddia menekankan bahwa tren reformasi organisasi dari tax autority mengarah kepada 7 isu penting yaitu: 1. Posisi Tax Authority dalam struktur pemerintahan, 2. Penggabungan antara Tax Autority & Custom Autority, 3. Menambah fungsi pengumpulan Social Security Contribution kedalam wewenang Tax Authority, 4. Mengadopsi struktur organisasi yang berdasarkan fungsi bukan berdasarkan jenis pajak dan mengkombinasikannya dengan pendekatan jenis pajak & segmentasi, 5. Pembentukan unit khusus pemrosesan data (Data Processing Center) 6. Pembentukan unit Wajib Pajak yang memiliki kontribusi besar (Large Tax Payer Unit), 7. Administrasi pemajakan di negara-negara federasi; wewenang dan bagi hasil pajak.

Studi lain yaitu oleh OECD melalui Forum on Tax Administration (FTA).  Mereka melakukan studi yang sama terkait tren reformasi perpajakan di 50 Tax Authority dari negara-negera OECD dan beberapa negara Non-OECD.  Studi oleh OECD-FTA ini lebih komprehensif karena mengikutsertakan negara-negara maju kedalam survei.  Isu yang dianggap krusial terkait reformasi organisasi dan manajemen relatif sama dengan 7 isu yang diangkat Gill (2003). 

Mengapa Reformasi di DJP belum memuaskan?

Secara garis besar, dari 7 isu penting reformasi organisasi & manajemen, hanya enam yang relevan dengan situasi dan kondisi Indonesia.  Karena isu terakhir hanya berfokus pada permasalahan perpajakan yang terjadi di negara-negara Federasi.  Walaupun Indonesia memiliki otonomi daerah yang cukup esklusif yang sekilas “menyerupai” sistem Federasi, isu terkait administrasi perpajakan pusat dan daerah belum menjadi isu yang krusial.  Terlebih dengan telah disahkannya Undang-Undang No.28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, kewenangan pemajakan oleh Pusat & Daerah sudah mengalami banyak kemajuan.

Dari 6 isu penting yang menjadi tren reformasi organisasi didunia, Reformasi DJP sesunguhnya sudah mengadopsi 3 isu yaitu isu terkait perubahan struktur organisasi yang beralih ke pendekatan fungsi dan mengkombinasikannya dengan pendekatan segmentasi, pembentukan unit khusus pemerosesan data  dan pembentukan Large Taxpayer Unit.

3 Isu lain yaitu terkait: posisi tax authority dalam struktur pemerintahan, Penggabungan antara tax authority & custom autority dan Menambah fungsi pengumpulan Social Security Contribution (SSC) kedalam wewenang tax authority masih diluar scope reformasi DJP.

Reformasi di DJP masih terus bergulir dan tidak akan pernah berhenti bergulir.  Belum optimalnya reformasi di bidang organisasi terutama terkait posisi dan peran DJP dalam struktur pemerintahan berpotensi sebagai penyebab utama belum optimalnya reformasi yang dilakukan.

Posisi Tax Authority dalam struktur pemerintahan

3 Isu yang belum termasuk kedalam scope reformasi DJP memiliki nexus yang kuat satu dengan yang lainnya.  Jika suatu Tax Authority memiliki peranan penting dan otonomi yang luas dalam struktur pemerintahan, maka penambahan wewenang dan fungsi custom serta pengumpul SSC menjadi suatu hal yang inline dan logis. 

Posisi suatu tax authority di dalam pemerintahan memiliki implikasi besar terhadap kemampuannya untuk mempengaruhi stakeholders terutama Legislative.  Pengaruh politik ini sangat penting agar suatu tax authority dapat merancang kebijakan dan mengambil langkah yang diperlukan untuk menjalankan sistem perpajakan yang efektif dan efisien. 

Jika dilihat tren di dunia sekarang ini, sebagian besar sistem perpajakan meletakan tax authority sebagai “unified semi-autonomous bodies” yang bertanggung jawab kepada kepala pemerintahan.  Model seperti ini dapat ditemui di negara-negara maju seperti Jepang, Korea, Australia, Norwegia, Denmark, Spanyol, dan Iceland.  

Sedikit berbeda dengan model diatas, negara-negara maju lain seperti Amerika, UK, dan Kanada mengadopsi “unified semi-autonomous bodies with formal board or advisory group comprised of external official”.  Model ini memiliki kesamaan dengan model sebelumnya, hanya pada model ini ada semacam komite pengawasan yang berasal dari luar institusi. 

NTRC Tax Research Journal  (2004) menambahkan bahwa tren kearah semi autonomous body terjadi di Latin Amerika dan Afrika sedangkan Asia Tenggara sudah diadopsi oleh Singapura & Malaysia.  Tren menuju otonomi ini juga dilontarkan oleh Crandall (2010) dalam tulisannya yang berjudul “Revenue Administration: Autonomy in Tax Administration and Revenue Authority Model”.  Crandall (2010) menegaskan pemberian otonomi kepada suatu tax authority memiliki urgensi yang tinggi karena tax authority diberikan mandat yang besar untuk mengadministrasikan pajak yang sifatnya ekstensive; melibatkan semua komponen bangsa.  Tentunya bukan suatu otonomi yang tidak terbatas, tetapi suatu otonomi yang disertai akuntabilitas.

Indonesia adalah salah satu negara yang memilih opsi lain yaitu meletakan tax authority sebagai bagian dari Ministry of Finance – Kementerian Keuangan; suatu posisi yang secara organisasi kurang mempunyai nilai strategis dibanding model sebelumnya.  Dan anehnya, negara lain yang memilih opsi seperti ini seperti Saudi Arabia memiliki struktur penerimaan negara yang “tidak” mengandalkan penerimaan dari sektor perpajakan.  Penerimaan negera Saudi Arabia sebesar 75% berasal dari minyak sangat berbeda sekali dengan Indonesia yang 78% penerimaan negaranya berasal dari pajak, sehingga jika disandingkan head-to-head antara kedua tax authority tersebut jelas keberadaan tax authority Indonesia seharusnya memiliki peran yang lebih vital.

Model pemisahan tax authority sebagai unit khusus juga sering disebut sebagai “Revenue Authority Model”.  Model ini memiliki beberapa keuntungan yaitu pertama, sebagai unit terpisah, tax authority menjadi fokus dan bebas dari interfensi politik.  Indenpendensi menjadi sangat penting ketika dunia bisnis memiliki pengaruh yang besar terhadap sistem politik disuatu negara.  Sebuah kebijakan perpajakan yang dihasilkan dari tax authority yang secara struktur organisasi tidak independen bisa menjadi bias dan hanya menguntungkan sebagian pihak saja. 

Selain itu, tax authority juga lebih fleksibel untuk melakukan adaptasi atas kebutuhan dan tuntutan zaman.  Hal ini disebabkan tax authority yang independen tidak terikat aturan birokrasi pemerintahan yang gendut dan lambat.  Tax authority akan mempunyai flexibilitas dalam menentukan anggaran dan pengadaan barang & jasa.  

Implikasi Rendahnya Otonomi Tax Authority di Indonesia

Derajat otonomi dan fleksibilitas terbatas yang dimiliki tax authority seperti DJP berimplikasi jauh pada efektifitas reformasi yang sedang bergulir.

Dari sisi dukungan anggaran, jika dibanding Negara lain, DJP tergolong tax authority yang memiliki cost of tax collection yang rendah.   DJP memiliki Administration Cost to Revenue Ratio (ACRR) sebesar 0,64% di Tahun 2008 menurun menjadi 0,58% di Tahun 2009; Hal ini sangat berbeda sekali dengan statistik rata-rata ACRR dari 50 Negara pada periode yang sama yang memiliki kecenderungan meningkat.  Sebagai contoh Negara tetangga Malaysia memiliki nilai 1,04% diTahun 2008 dan naik menjadi 1,41% diTahun 2009; dua kali lipat dari ACRR Indonesia. 

Anggaran yang rendah ini juga masih tercermin jika kita gunakan indikator yang lain yang menurut beberapa ahli lebih kredibel yaitu Administrative Cost to GDP Ratio (ACGR).  Rasio ini lebih representative digunakan karena bebas dari variable-variabel pengganggu seperti perubahan tarif pajak dan kebijakan lain yang berpengaruh kepada pendapatan.  Pada periode yang sama yaitu Tahun 2008 dan 2009, nilai ACGR ada dikisaran 0,15% – 0,3%.  Indonesia bersama Estonia, India dan Mexico termasuk negara dengan rasio ACGR terendah yaitu berada dibawah 0,12%.

Rasio yang rendah disatu sisi menunjukan efisiensi yang dicapai suatu tax authority namun disisi lain menunjukan keterbatasan resources yang diberikan dan dukungan politik dari eksekutif dan legislative.  Anggaran yang minim berimplikasi pada tax gap yang tinggi dan peluang korupsi.

Urgensi indenpendensi otoritas moneter di tahun 1999 dan pembentukan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) belum lama ini tidak sedikitpun berimbas kepada revitalisasi otoritas fiskal DJP – sebuah unit setingkat eselon I yang bertanggung jawab mengumpulkan 1000 triliun lebih penerimaan Negara.

Sebagai institusi yang menjadi urat nadi Bangsa Indonesia, sudah selayaknya DJP diberi otonomi organisasi yang lebih luas seperti tren yang terjadi di belahan dunia lain.  Kegagalan DJP dalam mengumpulkan penerimaan akan menjadi kegagalan Bangsa Indonesia karena sumber utama pendapatan Negara berasal dari Pajak.  Reformasi yang sudah digulirkan di DJP harus terus didukung.  Namun demikian, tanpa reformasi yang UTUH dibidang organisasi dengan pemberian otonomi yang lebih, reformasi DJP tidak akan tuntas sepenuhnya.

*) Tulisan ini merupakan pendapat pribadi penulis dan bukan cerminan sikap instansi dimana penulis bekerja.